(Sergio Briguglio 1/9/2009)

PRINCIPALI ELEMENTI DELLA NORMATIVA SU IMMIGRAZIONE, ASILO E CITTADINANZA

(Aggiornamento al 31 Agosto 2009)

Nota: i testi delle leggi, dei decreti legislativi e dei regolamenti vigenti in materia di diritto dello straniero sono riportati in sinottico-normativa-21.html.

La versione del presente manuale aggiornata alla conclusione della XV Legislatura e' riportata in manuale-normativa.html; la versione del quadro della normativa aggiornata alla stessa data, in sinottico-normativa-16.html.

I. Principi generali (*)

1. Ambito di applicazione, diritti fondamentali, diritti in materia civile, rapporti con la pubblica amministrazione, tutela giurisdizionale, protezione diplomatica (*)

II. Ingresso e soggiorno (*)

2. Categorie di ingresso (*)

3. Programmazione dei flussi (*)

4. Ingresso, reingresso e uscita dall’Italia (*)

5. Permesso di soggiorno (*)

6. Iscrizione anagrafica (*)

7. Permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo (*)

8. Ingresso e soggiorno per lavoro subordinato (*)

9. Ingresso e soggiorno per lavoro stagionale (*)

10. Ingresso e soggiorno per lavoro autonomo (*)

11. Formazione di lavoratori all'estero (*)

12. Ingresso e soggiorno per lavoro extra-quote o con quote specifiche (*)

13. Ingresso e soggiorno per studio, formazione o tirocinio professionale e attivita' scientifica (*)

14. Ingresso e soggiorno per volontariato (*)

15. Professioni (*)

16. Ricongiungimento familiare e soggiorno per motivi familiari (*)

17. Minori stranieri (*)

18. Protezione sociale e sicurezza pubblica (*)

III. Soggiorno illegale, allontanamento, sanzioni e detenuti (*)

19. Reato di ingresso o soggiorno illegale (*)

20. Respingimento alla frontiera (*)

21. Espulsione (*)

22. Trattenimento nei CIE[1] (*)

23. Sanzioni a carico di terzi (*)

24. Stranieri condannati o detenuti (*)

IV. Assistenza, previdenza sociale e integrazione (*)

25. Assistenza sanitaria (*)

26. Previdenza sociale (*)

27. Assistenza sociale e misure fiscali (*)

28. Enti di patronato (*)

29. Politiche di accoglienza e accesso all'alloggio (*)

30. Discriminazione (*)

V. Asilo (*)

31. Qualifica di titolare dello status di protezione internazionale (*)

32. Procedure per riconoscimento e revoca della protezione internazionale (*)

33. Accoglienza dei richiedenti protezione internazionale (*)

34. Contenuto della protezione internazionale (*)

35. Disposizioni particolari per i minori non accompagnati (*)

36. Norme transitorie (*)

37. Protezione temporanea (*)

38. Asilo costituzionale e ulteriori forme di protezione (*)

VI. Cittadinanza (*)

39. Cittadinanza (*)

VII. Apolidia (*)

40. Apolidia (*)

VIII. Cittadini comunitari (*)

41. Norme a regime (*)

42. Neocomunitari (*)

I. Principi generali (*)

1. Condizione giuridica dello straniero, ambito di applicazione, diritti fondamentali, diritti in materia civile, rapporti con la pubblica amministrazione, tutela giurisdizionale, protezione diplomatica (*)

Condizione giuridica dello straniero

• La condizione giuridica dello straniero e' regolata dalla legge in conformita' delle norme e dei trattati internazionali (art. 10, co. 2 Cost.)
• Trib. Milano: art. 10, co. 2 Cost. non assegna alle norme pattizie il rango di norme costituzionali, essendo queste sottoposte al vaglio di costituzionalita'; tuttavia, una volta superato questo vaglio, tali norme costituiscono un parametro in base al quale interpretare le norme sullo straniero (nei fatti, in questo senso Sent. Corte Cost. n. 376/2000)

Ambito di applicazione

• Il Testo unico si applica, salvo che sia diversamente disposto, ai cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea e agli apolidi

• Il Testo unico non si applica ai cittadini degli Stati membri dell'Unione europea, salvo quanto previsto dalle norme di attuazione dell'ordinamento comunitario (art. 1, co. 2 T.U., modificato da L. 133/2008)[2]
• Nota:

o il principio in base al quale le disposizioni del T.U. si applicano, se piu' favorevoli, al cittadino comunitario (formulazione originale di art. 1, co. 2 T.U.) e' stato invocato con riferimento a

§ iscrizione anagrafica del genitore comunitario di minore italiano (Risposta Mininterno a quesito 16/11/2007)

§ iscrizione al SSN dei minori rumeni e bulgari (Circ. Regione Friuli Venezia Giulia)

§ erogazione temporanea delle prestazioni sanitarie per i cittadini neocomunitari a parita' con lo straniero illegalmente presente, a prescindere dal possesso del codice STP anteriore alla data di ingresso del paese nell'UE (Delibera Regione Toscana)

§ erogazione delle prestazioni sanitarie urgenti o essenziali a cittadini comunitari non iscritti al SSN e privi di assicurazione sanitaria (circ. Regione Marche 4/1/2008, circ. Regione Piemonte 9/1/2008, citata in circ. Minsalute 19/2/2008, circ. Regione Puglia 7/5/2008 e circ. Regione Friuli Venezia Giulia 13/3/2008)

o non e' chiaro se tale principio possa legittimamente considerarsi superato o se valga implicitamente in base al diritto comunitario; presentata da un parlamentare europeo un'interrogazione alla Commissione riguardo alla legittimita' della modifica; nel senso della legittimita', per questione analoga, Sent. Corte Giust. C-22-08: art. 12 Trattato CE non osta ad una normativa nazionale che escluda i cittadini degli Stati membri dalla possibilita' di beneficiare delle prestazioni di assistenza sociale che vengono concesse ai cittadini di Stati terzi

o se continua a valere, dovrebbe essere previsto il divieto di allontanamento nei casi in cui e' previsto il divieto di espulsione per lo straniero, e dovrebbe essere rilasciato un titolo di soggiorno in tutti i casi in cui il cittadino comunitario o il suo familiare privi di diritto di soggiorno si trovino nelle condizioni che consentono il rilascio di permesso a cittadino straniero (es.: permesso per minore eta', permesso per motivi umanitari, anche ex art. 18, permesso per assistenza del minore, permesso per motivi di cura per la donna incinta o per la puerpera o per il marito convivente)

• Le disposizioni del Testo unico non si applicano qualora sia diversamente previsto dalle norme vigenti per lo stato di guerra

• Le norme di recepimento e di attuazione di norme e principi della Comunita' europea e dell'Unione europea assicurano la parita' di trattamento dei cittadini italiani rispetto ai cittadini comunitari residenti o stabiliti nel territorio nazionale e non possono in ogni caso comportare un trattamento sfavorevole dei cittadini italiani (art. 14 bis, co. 1 L. 11/2005); nei confronti dei cittadini italiani non si applicano norme o prassi che producano effetti discriminatori rispetto alla condizione e al trattamento dei cittadini comunitari residenti o stabiliti nel territorio nazionale (art. 14 bis, co. 2 L. 11/2005)

Carta dei valori

• Il Ministero dell'interno, nell'esercizio delle proprie attribuzioni, si ispira alla Carta dei valori della cittadinanza e dell'integrazione e orienta le relazioni con le comunita' degli immigrati e religiose al comune rispetto dei principi sanciti in tale Carta, nella prospettiva dell'integrazione e della coesione sociale (Decr. Mininterno 23/4/2007)

Diritti del cittadino straniero

• Allo straniero comunque presente alla frontiera o nel territorio dello Stato sono garantiti (Sent. Cass. 10504/2009: indipendentemente dalla condizione di reciprocita') i diritti fondamentali della persona previsti dalle norme di diritto interno, dalle convenzioni internazionali in vigore e dai principi di diritto internazionale generalmente riconosciuti
• Allo straniero e’ riconosciuta parita’ di trattamento con il cittadino relativamente alla tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi, nei rapporti con la pubblica amministrazione e nell'accesso ai pubblici servizi, nei limiti e nei modi previsti dalla legge
• Lo straniero regolarmente soggiornante gode dei diritti in materia civile attribuiti al cittadino italiano (capacita' giuridica, diritto al nome, diritto di proprieta', etc.), salvo che le convenzioni internazionali in vigore o il Testo unico dispongano diversamente; nei casi (attualmente inesistenti) in cui Testo unico o convenzioni internazionali prevedano la condizione di reciprocita’, il MAE comunica ai responsabili del procedimento amministrativo e al Collegio notarile i dati relativi al godimento del diritto da parte dei cittadini italiani nel Paese d’origine dello straniero, con schede semestralmente aggiornate (disponibili sul sito internet del MAE); accertamento della condizione comunque non richiesto per titolari di permesso CE slp o di permesso di soggiorno per motivi di lavoro subordinato o autonomo, per motivi familiari, umanitari o di studio, e per i relativi familiari regolarmente soggiornanti
• I diritti conseguenti alla lesione di un diritto fondamentale dello straniero regolarmente soggiornante in Italia, anche quando siano in capo a familiari residenti all'estero, non sono soggetti alla condizione di reciprocita'; in particolare, il diritto al risarcimento delle spese funerarie e a quello spettante per cessato lucro (Sent. Cass. 5471/2009) e il diritto al risarcimento del danno a carico del Fondo di garanzia per le vittime della strada (Sent. Cass. 10504/2009)

• Lo straniero che vuole contrarre matrimonio in Italia deve presentare all'ufficiale dello stato civile una dichiarazione dell'autorita' competente del proprio paese, dalla quale risulti che in base alle leggi a cui e' sottoposto nulla osta al matrimonio nonche' (L. 94/2009) un documento attestante la regolarita' del soggiorno nel territorio italiano (art. 116 c.c.); circ. Mininterno 7/8/2009: la condizione di regolarita' del soggiorno ai fini della celebrazione del matrimonio in Italia deve essere soddisfatta all'atto della pubblicazione e al momento della celebrazione
• Circ. Mininterno 7/8/2009: la condizione di regolarita' del soggiorno ai fini della celebrazione del matrimonio in Italia deve essere soddisfatta all'atto della pubblicazione e al momento della celebrazione; i documenti che attestano la regolarita' del soggiorno sono (nota: trascurati vari casi: detenuto, richiedente asilo trattenuto in CIE, familiare si cittadino dell'Unione in soggiorno breve, straniero trattenuto in CIE o per la cui espulsione sia stato negato il nulla-osta dall'autorita' giudiziaria, etc.)

o permesso di soggiorno

o permesso CE slp

o carta di soggiorno di familiare di cittadino dell'Unione (nota: la titolarita' del diritto di soggiorno dovrebbe essere comprovabile in qualunque modo)

o per soggiorni brevi: attestato di adempimento dell'obbligo di dichiarazione di presenza di cui alla L. 68/2007 (la circolare menziona esplicitamente l'impronta del timbro Schengen apposto sul documento di viaggio dall'autorita' di frontiera o dalla copia della dichiarazione di presenza resa al questore entro 8 gg. dall'ingresso, ovvero, dalla copia della dichiarazione resa ai sensi dell'art. 109 del R.D. n. 773/1931 ai gestori di esercizi alberghieri e di altre strutture ricettive; nota: negli ultimi due casi occorrerebbe, in base a circ. Mininterno 7/8/2007, anche il documento di viaggio con timbro Schengen, eventualmente apposto da altro Paese Schengen); nota: non viene considerato il soggiorno breve di familiare di cittadino dell'Unione

o per straniero in attesa di rilascio del permesso di soggiorno per lavoro subordinato: contratto di soggiorno, domanda di rilascio del permesso per lavoro subordinato (verosimilmente: copia), ricevuta dell'avvenuta spedizione postale della domanda

o per straniero in attesa di rilascio del permesso di soggiorno per ricongiungimento familiare: visto di ingresso, copia non autenticata del nulla-osta al ricongiungimento; ricevuta dell'avvenuta spedizione postale della domanda

o per straniero in attesa del rinnovo del permesso di soggiorno: ricevuta della richiesta di rinnovo (verosimilmente: ricevuta dell'avvenuta spedizione postale della richiesta), permesso da rinnovare da cui si evinca che la richiesta sia stata presentata nei termini di legge

• Note:

o risulta evidentemente violato il diritto del cittadino italiano di sposarsi nel proprio paese, quando la persona prescelta sia straniera illegalmente soggiornante e, quindi l'art. 29 Cost.

o risultano violate, in modo indiretto ma grave, le norme relative al diritto di soggiorno del familiare straniero del cittadino comunitario che eserciti il diritto alla libera circolazione, interpretate alla luce di Ord. Corte Giust. C-155-07 e Sent. Corte Giust. C-127-08 (ai fini del diritto di ingresso e di soggiorno del familiare si prescinde dalle modalita' di ingresso, dal fatto che egli abbia previamente soggiornato legalmente in altro Stato membro prima del suo arrivo nello Stato membro ospitante, che sia giunto in tale Stato indipendentemente dal cittadino comunitario, che abbia acquisito la qualita' di familiare o abbia intrapreso con tale cittadino una comunione di vita soltanto dopo il suo ingresso in detto Stato); le disposizioni in esame, impedendo in radice la costituzione del legame coniugale tra il cittadino comunitario e lo straniero illegalmente soggiornante, negano al nubendo straniero il godimento del diritto di soggiorno e lo espongono al rischio di espulsione, con cio' comprimendo in modo evidente il diritto di libera circolazione del cittadino comunitario, che, per celebrare il matrimonio e tutelare in modo effettivo l'unita' del proprio nucleo di affetti, si vedrebbe costretto a lasciare l'Italia

o risulta potenzialmente vanificata la tutela del diritto all'unita' familiare del titolare di protezione internazionale; mentre, infatti, art. 23, co. 1 Direttiva 2004/83/CE obbliga gli Stati membri a considerare prevalente tale diritto nei casi in cui il coniuge straniero del titolare di protezione sia illegalmente soggiornante nel loro territorio (obbligo recepito dall'ordinamento italiano), il divieto di celebrazione di matrimonio in Italia con straniero illegalmente soggiornante impedisce la costituzione del legame protetto e, quindi, rende inapplicabili le disposizioni a tutela del diritto; si noti, in particolare, come il titolare di protezione internazionale che intendesse sposare una persona connazionale illegalmente soggiornante in Italia, non potrebbe neanche optare per la celebrazione del matrimonio in patria, dal momento che incorrerebbe nella persecuzione da cui lo Stato italiano stesso lo sta proteggendo

o e' possibile confutare l'argomento secondo il quale, essendo impossibile la celebrazione del matrimonio e, quindi, la costituzione del legame familiare, non sussiste in radice la possibilita' di violare diritti relativi a familiari del cittadino comunitario o del destinatario di protezione internazionale: una disposizione che condizionasse il diritto di soggiorno del coniuge di cittadino comunitario e la tutela dell'unita' familiare dello straniero destinatario di protezione internazionale al fatto che il matrimonio tra tali soggetti e il rispettivo coniuge straniero sia stato celebrato prima dell'ingresso in Italia o, se in Italia, in una situazione di soggiorno regolare dello stesso coniuge sarebbe incompatibile col diritto comunitario; la stessa disposizione sarebbe tuttavia senz'altro meno vessatoria, nei confronti del nubendo cittadino comunitario o destinatario di protezione, di quella in esame: permetterebbe, infatti, la celebrazione del matrimonio, lasciando invece inalterata, una volta celebrato il matrimonio, la condizione di espellibilita' della stessa persona; a maggior ragione, quindi, deve considerarsi incompatibile con il diritto comunitario la disposizione vigente

• Lo straniero regolarmente soggiornante partecipa alla vita pubblica locale; nota: art. 117 Cost. riserva alla legislazione esclusiva dello Stato le materie della "condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all'Unione Europea", della "immigrazione" e della "legislazione elettorale" di Comuni, Province e Citta' metropolitane (Parere Cons. Stato 6 Luglio 2005); sulla base di tale parere, annullate disposizioni dello statuto del Comune di Genova (con DPR 17/8/2005) che riconosceva il diritto di elettorato attivo e passivo a livello comunale, e delibere dei Comuni di Perugia, La Spezia e Cesena (con delibera PCM 31/8/2006) che riconoscevano tale diritto a livello circoscrizionale e di quartiere
• Le tradizioni etico-sociali di natura essenzialmente consuetudinaria di coloro che sono presenti nel territorio dello Stato, per quanto possano avere valore culturale, sono ammissibili solo entro i limiti posti dalle norme penali (Sent. Cass. 179/2009)

Diritti del lavoratore straniero; attivita' riservate al cittadino italiano

• Garantiti a tutti i lavoratori stranieri regolarmente soggiornanti e alle loro famiglie parita’ di trattamento e piena uguaglianza di diritti rispetto ai lavoratori italiani (art. 2, co. 3 T.U.; Convenzione OIL n. 143/1975, ratificata con L. 158/81); la parita’ si estende a tutte le attivita' non riservate all'italiano

• Sono certamente riservati ai cittadini italiani

o le attivita’ che comportino l’esercizio di pubblici poteri o che attengano alla tutela dell’interesse nazionale (art. 37, co. 1 D. Lgs. 29/1993, ora art. 38 D. Lgs. 165/2001)

o i posti (art. 1, DPCM 174/1994)

- dei livelli dirigenziali delle amministrazioni dello Stato individuati dall’art. 6 D. Lgs. 29/1993 e di quelli corrispondenti delle altre amministrazioni pubbliche

- con funzioni di vertice amministrativo delle strutture periferiche delle amministrazioni pubbliche dello Stato, degli enti pubblici non economici, delle province, dei comuni, delle Regioni e della Banca d’Italia

- dei magistrati e degli avvocati o procuratori dello Stato

- dei ruoli civili e militari della Presidenza del Consiglio, dei Ministeri degli affari esteri, dell’interno, della giustizia, della difesa, delle finanze, e del Corpo forestale dello Stato, salvo quelli cui si accede, senza concorso, in base all’art. 16 L. 56/1987

o le funzioni (art. 2, DPCM 174/1994) che comportino l’elaborazione, la decisione e l’esecuzione di provvedimenti autorizzativi e coercitivi, e le funzioni di controllo di legittimita’ e di merito

• Orientamenti contrastanti sull'accesso al lavoro alle dipendenze della Pubblica amministrazione, per le attivita' diverse da quelle esplicitamente riservate ai cittadini italiani; in particolare,

o contro: Parere Ministero funzione pubblica 196/2004, parere dell'Avvocatura generale dello Stato 18/2/2004, parere Consiglio di Stato 2592/2003, Sent. TAR Veneto e TAR Toscana, Sent. Cass. 24170/2006:

- il lavoro alle dipendenze della Pubblica amministrazione e' precluso allo straniero, salvo che nei casi esplicitamente previsti:

§ l'art. 38, D. Lgs. 165/2001, che menziona esplicitamente l'accesso dei cittadini comunitari al lavoro alle dipendenze della Pubblica amministrazione, rinviando a un DPCM (DPCM 174/1994) la determinazione dei posti e delle funzioni per cui non si possa prescindere dal possesso della cittadinanza italiana

§ l'art. 27, co. 1, lettera r-bis T.U., relativo agli infermieri professionali

- prevalgono infatti

§ la disposizione di cui all'art. 2, DPR 487/1994 ("legificato" dal richiamo di cui all'art. 70, co. 13 D. Lgs. 165/2001, che impone l'aplicazione del DPR 487/1994 in materia di reclutamento da parte della Pubblica amministrazione), che prevede il requisito della cittadinanza italiana

§ il fatto che l'art. 2 DPR 3/1957 non e' stato abrogato da art. 2 T.U.

o a favore: TAR Liguria, Sent. Corte d’Appello Firenze 2/7/02, Ord. Trib. Genova 21/4/2004 e 26/6/04, Corte d'Appello Firenze 2005, Ord. Trib. Pistoia 7/5/2005, Ord. Trib. Firenze 14/1/2006, Trib. Imperia 12/9/06, Ord. Trib. Perugia 29/9/2006 e 6/12/2006, Trib. Bologna 7/9/07, Ord. Trib. Milano 27/5/2008, Ord. Trib. Milano 31/7/2008:

- l'art. 2 DPR 3/1957 va considerato abrogato da art. 2 T.U.

- l'art. 38, co. 1 D. Lgs. 165/2001 riproduce l'art. 2 DPR 487/1994, preesistente al T.U., ed e' quindi frutto di mancato coordinamento con questo (nota: il riferimento sembra errato; il problema lo pone piuttosto l'art. 70, co. 13 D. Lgs. 165/2001, che "legifica" l'art. 2 DPR 487/1994)

- l'art. 51 Cost. non puo' essere interpretato come limitante l'accesso agli uffici pubblici ai soli cittadini, dato che e' stato ritenuto compatibile (TAR Veneto) con l'accesso a quegli uffici dei comunitari (art. 37 D. Lgs. 29/1993, poi trasportato in art. 38 D. Lgs. 165/2001)

- in assenza di specifico DPCM emanato ai sensi di art. 38, co. 2 D. Lgs. 165/2001, le sole preclusioni vengono da DPCM 174/1994; l'art. 27, co. 3 T.U. preclude infatti l'accesso alle sole attivita' per le quali e' indispensabile il possesso della cittadinanza italiana

- si registra un progressivo afflievolimento della connessione dipendente pubblico - cittadino italiano:

§ art. 38 D. Lgs. 165/2001 (accesso dei comunitari al pubblico impiego)

§ art. 40, co. 21 DPR 394/1999 (assunzione infermieri anche a tempo indeterminato)

§ artt. 27 e 27 ter T.U. (assunzione di infermieri professionali, lettori, professori universitari, ricercatori, anche in struttura pubblica)

§ art. 25 D. Lgs. 251/2007 (accesso dei rifugiati al pubblico impiego)

§ DPR 220/2001 (assunzioni di personale non dirigente SSN riservate a italiani, salve le equiparazioni stabilite dalle leggi; inclusa quindi quella di cui all'art. 2, co. 3 T.U.)

§ D. Lgs. 215/2003 (pari trattamento, incluso accesso, per settore pubblico e privato)

§ Direttiva 2003/109/CE (accesso al pubblico impiego, salvo esercizio di pubblici poteri)

§ D. Lgs. 3/2007 (accesso ad ogni attivita' lavorativa, salvo quelle riservate al cittadino o vietate allo straniero; in base ad art. 11, co. 3 Direttiva 2003/109/CE: attivita' riservate ai cittadini o ai comunitari)

§ sent. Corte Cost. 432/2005 (la discriminazione e' accettabile, ove non investa diritti fondamentali, a condizione che la causa normativa non sia palesemente irrazionale o arbitraria)

§ sent. Corte Cost. 454/1998 (possibilita' per il disoccupato straniero invalido di iscriversi nelle liste di collocamento per invalidi, da cui anche la Pubblica Amministrazione attinge con chiamata numerica, previa verifica della sola compatibilita' dell'invalidita' con la mansione da svolgere)

- per le attivita' non precluse, lo straniero deve soddisfare le sole condizioni applicabili al cittadino italiano (con eccezione del possesso della cittadinanza italiana, ma con la sottolineatura di una adeguata conoscenza della lingua italiana) con l'aggiunta del godimento dei diritti civili e politici anche negli Stati di appartenenza o di provenienza (nota: il mancato godimento potrebbe essere frutto di una compressione impropria dei diritti)

• Accesso all'impiego alle dipendenze delle imprese di trasporto pubblico locale:

o tali imprese si configurano come soggetti di diritto privato per tutto cio' che attiene alla loro organizzazione e al loro funzionamento, compreso il reclutamento del personale (Par. UNAR 26/10/2007)

o il Regolamento sullo stato giuridico del personale delle ferrovie, tranvie e linee di navigazione interna in regime di concessione (all. A RD 148/1931) prescrive il requisito della cittadinanza italiana (disposizione applicabile anche ai lavoratori dei servizi di trasporto pubblico urbano ed extraurbano, ex L. 628/1952)

o le disposizioni di cui all'all. A RD 148/1931 sono derogabili da parte della contrattazione collettiva nazionale (art. 1, co. 2, L. 270/1988), ma fino ad oggi la contrattazione collettiva non ha intaccato il requisito di cittadinanza

o secondo Par. UNAR 26/10/2007, le disposizioni di cui all'all. A RD 148/1931

- sono state implicitamente abrogate da art. 2, co. 3 T.U.

- violano il principio di uguaglianza e ragionevolezza secondo i criteri stabiliti da sent. Corte Cost. 432/2005, non essendovi motivazione logica, ragionevole e proporzionata, nel consentire l'accesso ai soli cittadini italiani alle opportunita' di impiego nelle imprese del settore del trasporto pubblico, ormai privatizzato per effetto della normativa comunitaria sulla concorrenza e dunque non piu' riservato alle imprese pubbliche o a concessionari incaricati dalla pubblica amministrazione

- violano la normativa nazionale antidiscriminazione nella parte in cui annovera fra gli ambiti di applicazione anche il settore dell'accesso al lavoro

o sollevata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 10, co. 1, n. 1, all. A RD 148/1931, dovendosi escludere, sulla base di art. 27, co. 1 T.U., che la disposizione sia stata abrogata da art. 2, co. 3 T.U., ma non ravvisandosi l'interesse dello Stato a limitare nel settore del trasporto pubblico l'accesso al lavoro al solo cittadino (Ord. Trib. La Spezia); nota: la questione e' stata dichiarata dalla Corte manifestamente inammissibile perche non rilevante nl giudizio principale (Ord. Corte Cost. 71/2009)

o Trib. Milano:

- l'all. A RD 148/1931 e' da considerarsi implicitamente abrogato nella parte in cui prevede il requisito della cittadinanza; art. 2, co. 3 T.U. si applica infatti anche alla fase di accesso al lavoro, non solo ai "gia' lavoratori" (coerentemente con Sent. Corte Cost. 454/1998)

- la previsione del requisito di cittadinanza italiana o comunitaria nel bando per l'assunzione di dipendenti ATM di Milano costituisce comportamento discriminatorio, dato che preclude la partecipazione degli stranieri; e' irrilevante che la domanda di partecipazione non sia stata inviata ne', quindi, respinta

- attivita' che non comportino l'esercizio di pubblici poteri o interessi dello Stato non sono piu' precluse, secondo la giurisprudenza di merito, allo straniero

• Il Difensore civico della Regione Emilia Romagna si e' attivato perche' le amministrazioni comunali della regione non includano il requisito della cittadinanza italiana tra quelli richiesti per la stipula di contratti di lavoro con l'Amministrazione comunale, inclusi quelli a tempo indeterminato, coerentemente con l'orientamento della regione stessa (da un comunicato dell'Assemblea legislativa della Regione)

• Il titolare dello status di rifugiato e' equiparato (D. Lgs. 251/2007) al cittadino comunitario riguardo all'accesso al pubblico impiego (rectius, riguardo all'accesso all'impiego alle dipendenze della pubblica amministrazione)

Rapporti con la pubblica amministrazione; certificazioni

• L’esibizione del permesso di soggiorno o del permesso CE slp (o, verosimilmente, di altro titolo di soggiorno valido) e' richiesta dall’amministrazione per licenze, autorizzazioni, iscrizioni e altri provvedimenti in favore (esclusivo?) dello straniero, fatta eccezione per quelli attinenti allo svolgimento di attivita’ sportive e ricreative a carattere temporaneo, alle prestazioni sanitarie per stranieri non iscritti al SSN e alle prestazioni scolastiche obbligatorie (art. 6, co. 2 T.U., come modificato da L. 94/2009)[3]
• Note:

o l'esibizione del titolo di soggiorno e' quindi verosimilmente richiesta per gli atti di stato civile (inclusi gli atti di acquisto della cittadinanza, gli atti di nascita, filiazione e adozione, gli atti di matrimonio e gli atti di morte), e per i provvedimenti attinenti l'accesso ai pubblici servizi (servizi svolti nei confronti della collettivita' volti a soddisfarne i bisogni fondamentali: servizi sociali, scolastici non obbligatori e i servizi pubblici locali, inclusi trasporto pubblico locale ed erogazione di energia elettrica, gas, acqua); tuttavia

§ per le dichiarazioni di nascita e di riconoscimento di filiazione (e, verosimilmente, di adozione) non devono essere esibiti documenti inerenti al soggiorno trattandosi di dichiarazioni rese, anche a tutela del minore, nell'interesse pubblico della certezza delle situazioni di fatto (circ. Mininterno 7/8/2009; nota: non e' chiaro se la circolare escluda tutti gli atti di stato civile dal novero dei provvedimenti per i quali e' necessaria l'esibizione del titolo di soggiorno)

§ il Ministro dell'interno ha affermato, in risposta ad un'interrogazione parlamentare, che il Governo ha gia' accettato un ordine del giorno (9-2180-A/7) in sede di esame parlamentare della L. 94/2009, che lo impegna ad adottare, prima delle prossime iscrizioni scolastiche, ulteriori iniziative per far sì che la norma che esonera dall'esibizione del permesso di soggiorno ai fini della fruizione delle prestazioni scolastiche obbligatorie includa i percorsi scolastici di ogni ordine e grado (coerentemente con Sent. Cons. Stato 1734/2007, che censura come irragionevole l'interpretazione della normativa che porti a precludere l'accesso all'esame di maturita' per gli studenti irregolari divenuti maggiorenni)

o benche' la mancanza di titolo di soggiorno non precluda l'accesso alle prestazioni sanitarie, questo non significa che lo straniero non sia identificabile come privo di titolo, dal momento che la mancanza del titolo di soggiorno e' elemento essenziale per accedere alla prestazione non urgente senza previo pagamento della tariffa

o secondo Circ. ASL NA1 26/7/2005, quando la dichiarazione di nascita debba contenere anche il riconoscimento del figlio, e' richiesta comunque l'identificazione della madre, sulla base di un valido documento di identita' della madre, o di testimonianza di due testimoni in possesso di documento di identita' valido, o ricorrendo alla polizia (previa segnalazione alla madre della sua condizione di inespellibilita' in quanto puerpera)

o lo straniero che abbia chiesto il rinnovo del permesso entro i 60 gg. successivi alla scadenza, in possesso di ricevuta (e dell'originale del permesso in scadenza) attestante l'avvenuta presentazione dell'istanza completa della documentazione prescritta mantiene tutti i diritti connessi al soggiorno, che cessano solo in caso mancato rinnovo, revoca o annullamento del permesso (Direttiva Mininterno 5/8/2006)

• I certificati rilasciati dalle pubbliche amministrazioni attestanti stati, qualita' personali e fatti non soggetti a modificazioni hanno validita' illimitata; le restanti certificazioni hanno validita' di 6 mesi dalla data di rilascio se disposizioni di legge o regolamentari non prevedono una validita' superiore (art. 41 L DPR 445/2000)
• Lo straniero regolarmente soggiornante puo’ utilizzare le dichiarazioni sostitutive di cui all’articolo 46 DPR 445/2000, limitatamente agli stati, fatti e qualita’ personali certificabili o attestabili da parte di soggetti pubblici o privati italiani, salvo che Testo unico o Regolamento prevedano l’esibizione o la produzione di specifici documenti
• Non e' consentito il ricorso a dichiarazioni sostitutive ai fini del rilascio di atti autorizzativi da parte di alcune amministrazioni; in particolare, da quelle preposte alla pubblica sicurezza e all'immigrazione (art. 19 L. 241/1990)
• Stati, fatti e qualita’ che non possano essere oggetto di dichiarazioni sostitutive sono documentati da certificati o attestazioni rilasciati dalla competente autorita’ dello Stato estero, legalizzati dalle autorita’consolari italiane e corredati di traduzione in lingua italiana, di cui l’autorita’ consolare italiana attesta la conformita’ all'originale (salvo esonero, nei casi in cui cosi’ dispongano convenzioni internazionali in vigore per l’Italia; es.: la Convenzione dell’Aja del 1961 in materia di eliminazione della legalizzazione degli atti pubblici, cui hanno aderito, tra gli altri, Turchia e Moldavia, ovvero la Convenzione di Parigi del 27/9/56 o quella di Vienna dell’8/9/76 per il caso di atti di stato civile prodotti utilizzando estratti plurimi rilasciati dalle autorita' locali); lo straniero e’ informato che la produzione di atti o documenti non veritieri costituisce reato e, in caso di richiesta di visto, ne comporta l’inammissibilita’ (art. 4, co. 2 T.U.)
• Nota: secondo la Risposta del Governo ad un'interrogazione parlamentare, la prassi secondo la quale era accettata, per i certificati rilasciati da un'autorita' straniera ed autenticati dall'autorita' diplomatica o consolare italiana all'estero, anche la traduzione operata da un traduttore ufficiale operante in Italia (in analogia con quanto avviene per le pratiche di concessione della cittadinanza italiana) non sara' piu' ritenuta valida
• Nota: in caso di trascrizione per riassunto di atti formati all'estero, il riassunto deve essere effettuato dall'ufficiale di stato civile, non da chi effettua la traduzione (circ. Mininterno 7/6/2007 e circ. MAE 24/5/2007)
• come esempio, dalla Relazione illustrativa del DPR 334/2004)

• In mancanza di autorita’ straniera riconosciuta o in caso di presunta inaffidabilita’ dei documenti attestanti qualita’ che non possono essere oggetto di autocertificazione, la documentazione prodotta in loco e’ rimpiazzata da dichiarazione sostitutiva ex art. 49, DPR 200/1967 effettuata dall’autorita’ diplomatica o consolare italiana, a spese degli interessati, sulla base delle verifiche ritenute necessarie (art. 2, co. 2-bis DPR 394/1999); in particolare,

o in relazione ai rapporti di parentela ai fini del ricongiungimento familiare, la dichiarazione sostitutiva si basa sul test del DNA (art. 29, co. 1 bis T.U., introdotto da D. Lgs. 160/2008; gia' citato, come esempio, dalla Relazione illustrativa del DPR 334/2004)

o in relazione alle condizioni di eta', la dichiarazione sostitutiva si basa, a condizione di consenso degli interessati, su test quali quello della densimetria ossea (dalla Relazione illustrativa del DPR 334/2004; nello stesso senso, sent. Cass. n. 1656/2007: esame densitometrico incluso tra quelli cui la rappresentanza puo' procedere; esiti contestabili in giudizio)

• Nota: in quali casi e' ammesso l’uso (di cui all’art. 33, co. 4, DPR 445/2000) di documenti emessi dall’autorita’ consolare o diplomatica del Paese dello straniero, legalizzati dalla prefettura?

Modalita' di adozione dei provvedimenti negativi

• I provvedimenti di respingimento, di espulsione, di revoca o rifiuto del permesso di soggiorno, di rifiuto della conversione del permesso di soggiorno, di revoca o di rifiuto del permesso CE slp sono adottati con atto scritto e motivato contenente l’indicazione delle modalita’ di impugnazione, consegnato a mano o notificato allo straniero, con modalita’ tali da assicurare la riservatezza del contenuto dell'atto
• Se lo straniero non comprende la lingua italiana, il provvedimento e’ accompagnato da sintesi del suo contenuto in lingua comprensibile all’interessato o, se non e’ possibile per indisponibilita’ di personale idoneo alla traduzione del provvedimento in tale lingua, in inglese, francese o spagnolo, a scelta dello straniero; Sent. Cass. citata da Trib. Ancona: il ricorso a lingua diversa da quella pienamente comprensibile allo straniero e' legittimo ove non sia possibile identificare tale lingua o si tratti di lingua rarissima; Sent. Cass. 5732/2002, 5465/2002, 879/2002, 13817/2001, 12851/2001, 9264/2001, 6978/2007: il ricorso a lingua diversa va motivato; altrimenti, la nullita' non e' sanata dalla presentazione del ricorso da parte dell'interessato; Trib. Lecce: obbligo di motivazione eluso non solo in caso di assenza assoluta di motivazione, ma anche quando la motivazione sia meramente basata su formule di stile, quali ad esempio l'impossibilita' di reperire un interprete; Sent. Cass. 7564/2008: traduzione non necessaria se lo straniero conosce l'italiano, ma tale conoscenza deve essere accertata dal giudice di pace; l'omessa traduzione del provvedimento di diniego, riguardando la sua comunicazione, non costituisce vizio di legittimita' (sent. Cons. Stato 238/2002 e 6749/2004 citate in Sent. Tar Toscana, TAR Veneto), soprattutto se lo straniero mostra di aver compreso il contenuto del provvedimento presentando ricorso nei tempi prescritti (TAR Abruzzo) o con motivazioni non limitate da scarsa comprensione o se lo straniero soggiorna da molto tempo in Italia (Sent. Consiglio di Stato 3793/2008), ma puo' incidere sulla decorrenza del termine per l’impugnazione (TAR Toscana e Sent. Consiglio di Stato 3793/2008)
• La procedura di notifica per le persone irreperibili ha carattere eccezionale, e puo' essere adottata solo quando risulti impossibile far eseguire la notifica nelle forme ordinarie, per essere rimasti ignoti, nonostante l'esperimento di ogni utile indagine (eventualmente delegata alla polizia giudiziaria) i luoghi di abitazione (Sent. Cass. 25598/2009)
• Vietata l'espulsione collettiva (art. 4, Protocollo 4, allegato alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo); Sent. Cass. 16571/2005: l'espulsione plurima non si configura come espulsione collettiva, e percio' illegittima, quando consegue al vaglio individuale delle posizioni di ciascun destinatario
• In caso di espulsione, lo straniero e' informato del diritto di essere assistito dal difensore di fiducia, con onorario e spese a carico dell’erario (art. 142 L, DPR 115/2002; nota: art. 13, co. 8 T.U., come modificato da L. 189/02, ha ripristinato il riferimento all’ammissione al gratuito patrocinio, soppresso dall’art. 229 L del DPR 115/2002), o, in mancanza, dal difensore d'ufficio (tra quelli iscritti nella tabella di cui all'art. 29, D. Lgs. 271/89), e che le comunicazioni dei successivi provvedimenti giurisdizionali saranno effettuate con l’avviso di cancelleria al difensore di fiducia o a quello d’ufficio
• Il provvedimento di trattenimento in CIE e' comunicato allo straniero, con sintesi in lingua a lui comprensibile o, se non e’ possibile, in inglese, francese o spagnolo, e con informazione sul diritto di essere ammesso, se ne ricorrono le condizioni, al gratuito patrocinio a spese dello Stato e all’assistenza del difensore di fiducia (o, in mancanza, del difensore d’ufficio) in sede di convalida, come pure nell'ambito del procedimento di convalida del provvedimento di accompagnamento immediato alla frontiera
• Decr. Mingiustizia 20/1/2009: limite di reddito per l'ammissione al gratuito patrocinio aggiornato a 10628,16 euro
• Ai fini dell'ammissione al gratuito patrocinio, in mancanza di codice fiscale, lo straniero puo' limitarsi a fornire generalita' e domicilio all'estero (Ord. Corte Cost. 144/2004)
• Nota: ai fini del procedimento di convalida del trattenimento in CIE, di fatto difficile ottenere in tempo utile la certificazione dei requisiti di reddito, necessaria per l’accesso al gratuito patrocinio, da parte della Rappresentanza diplomatica o consolare del paese di appartenenza, con rischio di revoca del beneficio (art. 94, co. 2 DPR 115/2002: trascorsi inutilmente 20 gg, il giudice revoca il decreto di ammissione al gratuito patrocinio); in senso contrario, Sent. Cass. 21999/2009: in caso di impossibilita' di ottenimento della certificazione dell'autorita' consolare (che si intende dimostrata quando l'interessato si sia adoperato per ottenere la certificazione, il mancato rilascio essendo indipendente dalla sua volonta'), e' sufficiente una dichiarazione sostitutiva dello straniero (solo se regolarmente soggiornante?); nota: non e' chiaro, comunque, se si applichino le disposizioni di cui all'art. 142 L, DPR 115/2002, che pongono a carico dell'erario, per il ricorso avverso il provvedimento di espulsione, l'onorario del difensore dello straniero
• Sent. Corte Cost. 254/2007: illegittimita' costituzionale di art. 102 DPR 115/2002, nella parte in cui non prevede, per lo straniero ammesso al patrocinio a spese dello Stato che non conosce la lingua italiana, la possibilita' di nominare un proprio interprete; il legislatore dovra' disciplinare la materia
• Il principio di traduzione dei provvedimenti giurisdizionali si estende agli atti di indagine preliminare, inclusi l'avviso di conclusione delle indagini preliminari (Sent. Cass. 7664/2006) e l'ordinanza di custodia cautelare (Trib. Bologna), e alla motivazione delle sentenze di primo e secondo grado (Sent. Cass. 4929/2007)

• Il provvedimento di allontanamento del familiare straniero di cittadino italiano o comunitario dal territorio dello Stato

o e' adottato con atto motivato (salvo che vi si oppongano ragioni di sicurezza dello Stato)

o e' tradotto, se il destinatario non comprende la lingua italiana (D. Lgs. 32/2008), in lingua a lui comprensibile ovvero, in caso di indisponibilita' di personale idoneo alla traduzione, in francese, inglese, spagnolo o tedesco, a scelta dell'interessato (nota: l'art. 32 Direttiva 2004/38/CE impone che sia garantita all'interessato la possibilita' di comprendere contenuto e conseguenze del provvedimento)

o e' notificato all'interessato con l'indicazione delle modalita' di impugnazione, dei termini per lasciare l'Italia (in caso di provvedimento adottato per motivi di ordine pubblico o pubblica sicurezza) e della durata del divieto di reingresso sul territorio nazionale

Protezione diplomatica

• Salvo gravi motivi di ordine pubblico o sicurezza dello Stato o relativi all’amministrazione della giustizia, lo straniero presente in Italia ha diritto di prendere contatto con le autorita’ del Paese di cui e’ cittadino e di essere agevolato, in questo, da ogni pubblico ufficiale interessato al procedimento
• L'autorita’ giudiziaria e ogni altro pubblico ufficiale hanno l'obbligo di informare la rappresentanza diplomatica o consolare piu’ vicina del Paese cui appartiene lo straniero in ogni caso in cui abbiano adottato provvedimenti in materia di liberta’ personale, allontanamento dal territorio dello Stato, tutela dei minori, status personale, o in caso di decesso o di ricovero ospedaliero urgente; hanno anche l'obbligo di far pervenire alla rappresentanza documenti e oggetti appartenenti allo straniero che non debbano essere trattenuti per legge
• La comunicazione non e' effettuata quando

o lo straniero, esplicitamente interrogato (se possibile) dall’autorita’ che deve procedere, dichiari espressamente di non volersi avvalere degli interventi dell’autorita’ diplomatica o consolare del Paese di cui e’ cittadino; la rinuncia alla protezione consolare per minori di eta' inferiore a quattordici anni e' effettuata da chi esercita la potesta' sul minore

o lo straniero abbia presentato domanda di asilo

o allo straniero sia stato riconosciuto lo status di rifugiato (o, verosimilmente, la protezione sussidiaria)

o nei confronti dello straniero siano state adottate misure di protezione temporanea per motivi umanitari

o allo straniero o ai suoi familiari possa derivare il pericolo di persecuzione per motivi di razza, di sesso, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di origine nazionale, di condizioni personali o sociali

II. Ingresso e soggiorno (*)

2. Categorie di ingresso (*)

Categorie di ingresso; ordine di grandezza dei flussi

• Ingresso per “diritto” e per “interesse legittimo” all’inserimento (concorrenziale o non concorrenziale); nota: classificazione mia
• Ingresso per interesse all’inserimento concorrenziale: lavoro subordinato, lavoro autonomo, studio, formazione professionale

o Quote programmate con decreti (DPCM, decreto MAE su disponibilita’ atenei)

o Domande di ingresso accolte fino a raggiungimento della quota, se gli altri requisiti sono soddisfatti

o Ricorso avverso i provvedimenti negativi: al TAR

o Numeri recenti:

- lavoro non stagionale: circa 25.000 per anno fino al 2005, circa 470.000 nel 2006

- lavoro stagionale: circa 50.000 per anno

• Ingresso per interesse all’inserimento non concorrenziale: turismo, affari, motivi religiosi, etc.

o Ingressi non limitati numericamente

o Ingressi per soggiorni di breve o lunga durata

o Requisiti: non gravare sull’assistenza pubblica (mezzi di sostentamento, alloggio, viaggio di ritorno)

o Ricorso avverso i provvedimenti negativi: al TAR

o Numeri:

- turismo: circa 400.000 per anno

- affari: circa 130.000 per anno

o Nota: requisiti meno stringenti => numeri alti => possibile interferenza con controllo immigrazione (overstayers)

• Ingresso per diritto: asilo e protezione sussidiaria, unita’ familiare (ricongiungimento)

o Ingressi non limitati numericamente (possibile riflesso, pero’, degli ingressi per protezione temporanea e ricongiungimento su quote per lavoro)

o Requisiti principali dipendenti dalla condizione soggettiva, non da un progetto dell'individuo: condizione di persecuzione, rapporto di parentela

o Requisiti aggiuntivi: assenza di condizioni di esclusione (asilo), reddito e alloggio del familiare (ricongiungimento), etc.

o Ricorso avverso i provvedimenti negativi: al Tribunale ordinario

o Numeri:

- ricongiungimento: circa 50.000 per anno fino al 2005, circa 100.000 nel 2006

- richiesta asilo: nel 2007, domande esaminate: 13.509; casi di riconoscimento dello status di rifugiato: 1.408 (10.4%); diniego dello status, con protezione umanitaria: 6.318 (46.8%); dinego dello status, senza protezione: 4.908 (36.3%); altro esito (rinunce; casi Dublino; irreperibili): 875 (6.5%)

o Nota: l’ammissione al riconoscimento del diritto d’asilo prescinde da un ingresso formalmente legale; possibile abuso; interferenza con controllo immigrazione

• Controesempio: ingresso per volontariato, sottoposto a quote fissate con decreto del Ministro della solidarieta' sociale (D. Lgs. 154/2007), benche' si tratti di ingresso finalizzato alla tutela di un interesse legittimo all’inserimento non concorrenziale