(Sergio Briguglio 18/1/2010)

PRINCIPALI ELEMENTI DELLA NORMATIVA SU IMMIGRAZIONE, ASILO E CITTADINANZA

(Aggiornamento al 31 Dicembre 2009)

Nota: i testi delle leggi, dei decreti legislativi e dei regolamenti vigenti in materia di diritto dello straniero sono riportati in sinottico-normativa-21.html.

La versione del presente manuale aggiornata alla conclusione della XV Legislatura e' riportata in manuale-normativa.html; la versione del quadro della normativa aggiornata alla stessa data, in sinottico-normativa-16.html.

I. Principi generali

1. Ambito di applicazione, diritti fondamentali, diritti in materia civile, rapporti con la pubblica amministrazione, tutela giurisdizionale, protezione diplomatica

II. Ingresso e soggiorno

2. Categorie di ingresso

3. Programmazione dei flussi

4. Ingresso, reingresso e uscita dall’Italia

5. Permesso di soggiorno

6. Iscrizione anagrafica

7. Permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo

8. Ingresso e soggiorno per lavoro subordinato

9. Ingresso e soggiorno per lavoro stagionale

10. Ingresso e soggiorno per lavoro autonomo

11. Formazione di lavoratori all'estero

12. Ingresso e soggiorno per lavoro extra-quote o con quote specifiche

13. Ingresso e soggiorno per studio, formazione o tirocinio professionale e attivita' scientifica

14. Ingresso e soggiorno per volontariato

15. Professioni

16. Ricongiungimento familiare e soggiorno per motivi familiari

17. Minori stranieri

18. Protezione sociale e sicurezza pubblica

III. Soggiorno illegale, allontanamento, sanzioni e detenuti

19. Reato di ingresso o soggiorno illegale

20. Respingimento alla frontiera

21. Espulsione

22. Trattenimento nei CIE[1]

23. Sanzioni a carico di terzi

24. Stranieri condannati o detenuti

IV. Assistenza, previdenza sociale e integrazione

25. Assistenza sanitaria

26. Previdenza sociale

27. Assistenza sociale e misure fiscali

28. Enti di patronato

29. Politiche di accoglienza e accesso all'alloggio

30. Discriminazione

V. Asilo

31. Qualifica di titolare dello status di protezione internazionale

32. Procedure per riconoscimento e revoca della protezione internazionale

33. Accoglienza dei richiedenti protezione internazionale

34. Contenuto della protezione internazionale

35. Disposizioni particolari per i minori non accompagnati

36. Norme transitorie

37. Protezione temporanea

38. Asilo costituzionale e ulteriori forme di protezione

VI. Cittadinanza

39. Cittadinanza

VII. Apolidia

40. Apolidia

VIII. Cittadini comunitari

41. Norme a regime

42. Neocomunitari

I. Principi generali (*)

1. Condizione giuridica dello straniero, ambito di applicazione, diritti fondamentali, diritti in materia civile, rapporti con la pubblica amministrazione, tutela giurisdizionale, protezione diplomatica (*)

Condizione giuridica dello straniero

• La condizione giuridica dello straniero e' regolata dalla legge in conformita' delle norme e dei trattati internazionali (art. 10, co. 2 Cost.)
• Trib. Milano: art. 10, co. 2 Cost. non assegna alle norme pattizie il rango di norme costituzionali, essendo queste sottoposte al vaglio di costituzionalita'; tuttavia, una volta superato questo vaglio, tali norme costituiscono un parametro in base al quale interpretare le norme sullo straniero (nei fatti, in questo senso Sent. Corte Cost. n. 376/2000)
• Trib. Genova: benche' il nostro ordinamento si adegui agli accordi internazionali, incluse le convenzioni OIL, da tali convenzioni non nascono posizioni soggettive direttamente tutelabili dinanzi al giudice nazionale, dato che esse stabiliscono solo obblighi cui il legislatore nazionale deve attenersi e non diritti soggettivi in capo agli stranieri

Ambito di applicazione

• Il Testo unico si applica, salvo che sia diversamente disposto, ai cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea e agli apolidi

• Il Testo unico non si applica ai cittadini degli Stati membri dell'Unione europea, salvo quanto previsto dalle norme di attuazione dell'ordinamento comunitario (art. 1, co. 2 T.U., modificato da L. 133/2008)[2]
• Nota:

o il principio in base al quale le disposizioni del T.U. si applicano, se piu' favorevoli, al cittadino comunitario (formulazione originale di art. 1, co. 2 T.U.) e' stato invocato con riferimento a

§ iscrizione anagrafica del genitore comunitario di minore italiano (Risposta Mininterno a quesito 16/11/2007)

§ iscrizione al SSN dei minori rumeni e bulgari (Circ. Regione Friuli Venezia Giulia)

§ erogazione temporanea delle prestazioni sanitarie per i cittadini neocomunitari a parita' con lo straniero illegalmente presente, a prescindere dal possesso del codice STP anteriore alla data di ingresso del paese nell'UE (Delibera Regione Toscana)

§ erogazione delle prestazioni sanitarie urgenti o essenziali a cittadini comunitari non iscritti al SSN e privi di assicurazione sanitaria (circ. Regione Marche 4/1/2008, circ. Regione Piemonte 9/1/2008, citata in circ. Minsalute 19/2/2008, circ. Regione Puglia 7/5/2008 e circ. Regione Friuli Venezia Giulia 13/3/2008)

o non e' chiaro se tale principio possa legittimamente considerarsi superato o se valga implicitamente in base al diritto comunitario; presentata da un parlamentare europeo un'interrogazione alla Commissione riguardo alla legittimita' della modifica; nel senso della legittimita', per questione analoga, Sent. Corte Giust. C-22-08: art. 12 Trattato CE non osta ad una normativa nazionale che escluda i cittadini degli Stati membri dalla possibilita' di beneficiare delle prestazioni di assistenza sociale che vengono concesse ai cittadini di Stati terzi

o se continua a valere, dovrebbe essere previsto il divieto di allontanamento nei casi in cui e' previsto il divieto di espulsione per lo straniero, e dovrebbe essere rilasciato un titolo di soggiorno in tutti i casi in cui il cittadino comunitario o il suo familiare privi di diritto di soggiorno si trovino nelle condizioni che consentono il rilascio di permesso a cittadino straniero (es.: permesso per minore eta', permesso per motivi umanitari, anche ex art. 18, permesso per assistenza del minore, permesso per motivi di cura per la donna incinta o per la puerpera o per il marito convivente)

• Le disposizioni del Testo unico non si applicano qualora sia diversamente previsto dalle norme vigenti per lo stato di guerra

• Le disposizioni che limitano l'immigrazione e le formalita' di registrazione degli stranieri non si applicano ai funzionari e agli altri agenti dell'Unione europea, qualunque sia la loro nazionalita', ne' ai loro coniugi, ne' ai familiari a loro carico (art. 11 Protocollo 7 al Trattato sull'Unione europea)

• Le norme di recepimento e di attuazione di norme e principi della Comunita' europea e dell'Unione europea assicurano la parita' di trattamento dei cittadini italiani rispetto ai cittadini comunitari residenti o stabiliti nel territorio nazionale e non possono in ogni caso comportare un trattamento sfavorevole dei cittadini italiani (art. 14 bis, co. 1 L. 11/2005); nei confronti dei cittadini italiani non si applicano norme o prassi che producano effetti discriminatori rispetto alla condizione e al trattamento dei cittadini comunitari residenti o stabiliti nel territorio nazionale (art. 14 bis, co. 2 L. 11/2005)

Carta dei valori

• Il Ministero dell'interno, nell'esercizio delle proprie attribuzioni, si ispira alla Carta dei valori della cittadinanza e dell'integrazione e orienta le relazioni con le comunita' degli immigrati e religiose al comune rispetto dei principi sanciti in tale Carta, nella prospettiva dell'integrazione e della coesione sociale (Decr. Mininterno 23/4/2007)

Diritti del cittadino straniero

• Allo straniero comunque presente alla frontiera o nel territorio dello Stato sono garantiti (Sent. Cass. 10504/2009: indipendentemente dalla condizione di reciprocita') i diritti fondamentali della persona previsti dalle norme di diritto interno, dalle convenzioni internazionali in vigore e dai principi di diritto internazionale generalmente riconosciuti
• Allo straniero e’ riconosciuta parita’ di trattamento con il cittadino relativamente alla tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi, nei rapporti con la pubblica amministrazione e nell'accesso ai pubblici servizi, nei limiti e nei modi previsti dalla legge
• Lo straniero regolarmente soggiornante gode dei diritti in materia civile attribuiti al cittadino italiano (capacita' giuridica, diritto al nome, diritto di proprieta', etc.), salvo che le convenzioni internazionali in vigore o il Testo unico dispongano diversamente; nei casi (attualmente inesistenti) in cui Testo unico o convenzioni internazionali prevedano la condizione di reciprocita’, il MAE comunica ai responsabili del procedimento amministrativo e al Collegio notarile i dati relativi al godimento del diritto da parte dei cittadini italiani nel Paese d’origine dello straniero, con schede semestralmente aggiornate (disponibili sul sito internet del MAE); accertamento della condizione comunque non richiesto per titolari di permesso CE slp o di permesso di soggiorno per motivi di lavoro subordinato o autonomo, per motivi familiari, umanitari o di studio, e per i relativi familiari regolarmente soggiornanti
• I diritti conseguenti alla lesione di un diritto fondamentale dello straniero regolarmente soggiornante in Italia, anche quando siano in capo a familiari residenti all'estero, non sono soggetti alla condizione di reciprocita'; in particolare, il diritto al risarcimento delle spese funerarie e a quello spettante per cessato lucro (Sent. Cass. 5471/2009) e il diritto al risarcimento del danno a carico del Fondo di garanzia per le vittime della strada (Sent. Cass. 10504/2009)

• Lo straniero che vuole contrarre matrimonio in Italia deve presentare all'ufficiale dello stato civile una dichiarazione dell'autorita' competente del proprio paese, dalla quale risulti che in base alle leggi a cui e' sottoposto nulla osta al matrimonio nonche' (L. 94/2009) un documento attestante la regolarita' del soggiorno nel territorio italiano (art. 116 c.c.); circ. Mininterno 7/8/2009: la condizione di regolarita' del soggiorno ai fini della celebrazione del matrimonio in Italia deve essere soddisfatta all'atto della pubblicazione e al momento della celebrazione
• Circ. Mininterno 7/8/2009: la condizione di regolarita' del soggiorno ai fini della celebrazione del matrimonio in Italia deve essere soddisfatta all'atto della pubblicazione e al momento della celebrazione; i documenti che attestano la regolarita' del soggiorno sono (nota: trascurati vari casi: detenuto, richiedente asilo trattenuto in CIE, familiare si cittadino dell'Unione in soggiorno breve, straniero trattenuto in CIE o per la cui espulsione sia stato negato il nulla-osta dall'autorita' giudiziaria, etc.)

o permesso di soggiorno

o permesso CE slp

o carta di soggiorno di familiare di cittadino dell'Unione (nota: la titolarita' del diritto di soggiorno dovrebbe essere comprovabile in qualunque modo)

o per soggiorni brevi: attestato di adempimento dell'obbligo di dichiarazione di presenza di cui alla L. 68/2007 (la circolare menziona esplicitamente l'impronta del timbro Schengen apposto sul documento di viaggio dall'autorita' di frontiera o dalla copia della dichiarazione di presenza resa al questore entro 8 gg. dall'ingresso, ovvero, dalla copia della dichiarazione resa ai sensi dell'art. 109 del R.D. n. 773/1931 ai gestori di esercizi alberghieri e di altre strutture ricettive; nota: negli ultimi due casi occorrerebbe, in base a circ. Mininterno 7/8/2007, anche il documento di viaggio con timbro Schengen, eventualmente apposto da altro Paese Schengen); nota: non viene considerato il soggiorno breve di familiare di cittadino dell'Unione

o per straniero in attesa di rilascio del permesso di soggiorno per lavoro subordinato: contratto di soggiorno, domanda di rilascio del permesso per lavoro subordinato (verosimilmente: copia), ricevuta dell'avvenuta spedizione postale della domanda

o per straniero in attesa di rilascio del permesso di soggiorno per ricongiungimento familiare: visto di ingresso, copia non autenticata del nulla-osta al ricongiungimento; ricevuta dell'avvenuta spedizione postale della domanda

o per straniero in attesa del rinnovo del permesso di soggiorno: ricevuta della richiesta di rinnovo (verosimilmente: ricevuta dell'avvenuta spedizione postale della richiesta), permesso da rinnovare da cui si evinca che la richiesta sia stata presentata nei termini di legge

• Note:

o risulta evidentemente violato il diritto del cittadino italiano di sposarsi nel proprio paese, quando la persona prescelta sia straniera illegalmente soggiornante e, quindi l'art. 29 Cost.

o risultano violate, in modo indiretto ma grave, le norme relative al diritto di soggiorno del familiare straniero del cittadino comunitario che eserciti il diritto alla libera circolazione, interpretate alla luce di Ord. Corte Giust. C-155-07 e Sent. Corte Giust. C-127-08 (ai fini del diritto di ingresso e di soggiorno del familiare si prescinde dalle modalita' di ingresso, dal fatto che egli abbia previamente soggiornato legalmente in altro Stato membro prima del suo arrivo nello Stato membro ospitante, che sia giunto in tale Stato indipendentemente dal cittadino comunitario, che abbia acquisito la qualita' di familiare o abbia intrapreso con tale cittadino una comunione di vita soltanto dopo il suo ingresso in detto Stato); le disposizioni in esame, impedendo in radice la costituzione del legame coniugale tra il cittadino comunitario e lo straniero illegalmente soggiornante, negano al nubendo straniero il godimento del diritto di soggiorno e lo espongono al rischio di espulsione, con cio' comprimendo in modo evidente il diritto di libera circolazione del cittadino comunitario, che, per celebrare il matrimonio e tutelare in modo effettivo l'unita' del proprio nucleo di affetti, si vedrebbe costretto a lasciare l'Italia

o risulta potenzialmente vanificata la tutela del diritto all'unita' familiare del titolare di protezione internazionale; mentre, infatti, art. 23, co. 1 Direttiva 2004/83/CE obbliga gli Stati membri a considerare prevalente tale diritto nei casi in cui il coniuge straniero del titolare di protezione sia illegalmente soggiornante nel loro territorio (obbligo recepito dall'ordinamento italiano), il divieto di celebrazione di matrimonio in Italia con straniero illegalmente soggiornante impedisce la costituzione del legame protetto e, quindi, rende inapplicabili le disposizioni a tutela del diritto; si noti, in particolare, come il titolare di protezione internazionale che intendesse sposare una persona connazionale illegalmente soggiornante in Italia, non potrebbe neanche optare per la celebrazione del matrimonio in patria, dal momento che incorrerebbe nella persecuzione da cui lo Stato italiano stesso lo sta proteggendo

o e' possibile confutare l'argomento secondo il quale, essendo impossibile la celebrazione del matrimonio e, quindi, la costituzione del legame familiare, non sussiste in radice la possibilita' di violare diritti relativi a familiari del cittadino comunitario o del destinatario di protezione internazionale: una disposizione che condizionasse il diritto di soggiorno del coniuge di cittadino comunitario e la tutela dell'unita' familiare dello straniero destinatario di protezione internazionale al fatto che il matrimonio tra tali soggetti e il rispettivo coniuge straniero sia stato celebrato prima dell'ingresso in Italia o, se in Italia, in una situazione di soggiorno regolare dello stesso coniuge sarebbe incompatibile col diritto comunitario; la stessa disposizione sarebbe tuttavia senz'altro meno vessatoria, nei confronti del nubendo cittadino comunitario o destinatario di protezione, di quella in esame: permetterebbe, infatti, la celebrazione del matrimonio, lasciando invece inalterata, una volta celebrato il matrimonio, la condizione di espellibilita' della stessa persona; a maggior ragione, quindi, deve considerarsi incompatibile con il diritto comunitario la disposizione vigente

• Lo straniero regolarmente soggiornante partecipa alla vita pubblica locale; nota: art. 117 Cost. riserva alla legislazione esclusiva dello Stato le materie della "condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all'Unione Europea", della "immigrazione" e della "legislazione elettorale" di Comuni, Province e Citta' metropolitane (Parere Cons. Stato 6 Luglio 2005); sulla base di tale parere, annullate disposizioni dello statuto del Comune di Genova (con DPR 17/8/2005) che riconosceva il diritto di elettorato attivo e passivo a livello comunale, e delibere dei Comuni di Perugia, La Spezia e Cesena (con delibera PCM 31/8/2006) che riconoscevano tale diritto a livello circoscrizionale e di quartiere
• Le tradizioni etico-sociali di natura essenzialmente consuetudinaria di coloro che sono presenti nel territorio dello Stato, per quanto possano avere valore culturale, sono ammissibili solo entro i limiti posti dalle norme penali (Sent. Cass. 179/2009)
• Trib. Minorenni Napoli ha rigettato l'appello avverso l'ordinanza che conferma la misura di custodia a carico di una ragazza Rom condannata per tentato rapimento di minore, sulla base del fatto che l'essere integrata negli schemi di vita di una comunita' Rom impedisce il processo di analisi dei propri vissuti e rende concreto il pericolo di recidiva (nota: motivazione discriminatoria?)

Diritti del lavoratore straniero; attivita' riservate al cittadino italiano

• Garantiti a tutti i lavoratori stranieri regolarmente soggiornanti e alle loro famiglie parita’ di trattamento e piena uguaglianza di diritti rispetto ai lavoratori italiani (art. 2, co. 3 T.U.; Convenzione OIL n. 143/1975, ratificata con L. 158/81); la parita’ si estende a tutte le attivita' non riservate all'italiano; nota: benche' il nostro ordinamento debba adeguarsi agli accordi internazionali, incluse le convenzioni OIL, da tali convenzioni non nascono posizioni soggettive direttamente tutelabili dinanzi al giudice nazionale, dato che esse stabiliscono solo obblighi cui il legislatore nazionale deve attenersi e non diritti soggettivi in capo agli stranieri (Trib. Genova)

• Sono certamente riservati ai cittadini italiani

o le attivita’ che comportino l’esercizio di pubblici poteri o che attengano alla tutela dell’interesse nazionale (art. 37, co. 1 D. Lgs. 29/1993, ora art. 38 D. Lgs. 165/2001)

o i posti (art. 1, DPCM 174/1994)

- dei livelli dirigenziali delle amministrazioni dello Stato individuati dall’art. 6 D. Lgs. 29/1993 e di quelli corrispondenti delle altre amministrazioni pubbliche

- con funzioni di vertice amministrativo delle strutture periferiche delle amministrazioni pubbliche dello Stato, degli enti pubblici non economici, delle province, dei comuni, delle Regioni e della Banca d’Italia

- dei magistrati e degli avvocati o procuratori dello Stato

- dei ruoli civili e militari della Presidenza del Consiglio, dei Ministeri degli affari esteri, dell’interno, della giustizia, della difesa, delle finanze, e del Corpo forestale dello Stato, salvo quelli cui si accede, senza concorso, in base all’art. 16 L. 56/1987

o le funzioni